Comisia de la Veneția, raport devastator: ”Anularea alegerilor trebuie să fie mai puțin dăunătoare decît validarea lor, în ciuda deficiențelor”

A venit și al doilea raport adoptat în Sesiunea Plenară a Comisiei de la Veneția în 14-15 martie, de data asta despre anularea alegerilor. Un raport final care îl confirmă pe cel de urgență, din ianuarie, și care, în termen eleganți, pulverizează, efectiv, decizia statului român de a anula alegerile, cu acuzații fanteziste și nesusținute de probe. Comisia desființează, efectiv, punct cu punct, toate argumentele din motivările CCR, de anulare a alegerilor, ori de eliminare a unor candidați. Poate că fraza cheie a raportului este ”Consecințele invalidării rezultatelor alegerilor trebuie să fie mai puțin dăunătoare decât acceptarea rezultatelor alegerilor în ciuda deficiențelor lor”. Altfel spus, nu anulezi alegerile decît dacă s-a petrecut ceva cu adevărat epocal, adică exact ce nu au făcut judecătorii CCR. Prezentăm mai jos raportul integral:

Context și scopul raportului

5. Alegerile prezidențiale au avut loc în România pe 24 noiembrie 2024. Un al doilea tur urma să se desfășoare pe 8 decembrie 2024, deoarece niciun candidat nu a obținut majoritatea absolută în primul tur. Pe 27 noiembrie, doi candidați au depus cereri Anularea alegerilor trebuie să fie mai puțin dăunătoare decât validarea lor în ciuda deficiențelorla Curtea Constituțională a României pentru anularea rezultatelor primului tur al alegerilor, invocând încălcări ale reglementărilor privind finanțarea campaniei și inducerea în eroare a alegătorilor de către alți candidați. Pe 28 noiembrie, Curtea Constituțională a decis că toate buletinele de vot exprimate în primul tur trebuie renumărate, iar pe 2 decembrie a confirmat rezultatele primului tur și a menținut organizarea turului doi pe 8 decembrie. Cu toate acestea, pe 6 decembrie, curtea a anulat rezultatele alegerilor, ca urmare a declasificării și aducerii la cunoștința publicului, pe 4 decembrie 2024, a unor informații furnizate de agențiile de informații ale României.
   Curtea a declarat că aceste informații au dezvăluit manipularea alegătorilor și denaturarea egalității de șanse pentru competitorii electorali, prin utilizarea netransparentă a tehnologiilor digitale și a inteligenței artificiale (IA) în campania electorală, în contradicție cu legislația electorală, precum și prin finanțarea campaniei electorale din surse nedeclarate, inclusiv online. Curtea a decis că procesul electoral trebuie reluat în întregime, iar Președintele în funcție ar trebui să își exercite mandatul până la depunerea jurământului de către noul Președinte ales.
6. Nu este de competența Comisiei de la Veneția să analizeze faptele cazului sau să examineze decizia Curții Constituționale a României. Întrebarea adresată Comisiei de la Veneția de către Adunarea Parlamentară este de natură generală și se referă la o analiză a dreptului constituțional comparat și a standardelor europene și internaționale. Acesta este fundamentul pe care Comisia de la Veneția va răspunde la această cerere.
7. În același timp, trebuie avut în vedere că anularea primului tur al alegerilor prezidențiale din România de către Curtea Constituțională a României, deși nu este prima decizie judecătorească de anulare a alegerilor prezidențiale în Europa, este specială din mai multe puncte de vedere. În primul rând, Curtea Constituțională a acționat din oficiu pe baza unei prevederi de competență largă, conform căreia „Curtea Constituțională asigură respectarea procedurii pentru alegerea Președintelui României și confirmă rezultatele votului”. În al doilea rând, decizia se bazează pe interferențe prin intermediul rețelelor sociale și pe utilizarea disfuncțională a tehnologiilor digitale și a IA în favoarea unuia dintre candidați. Astfel, deficiența nu este legată direct de procesul electoral în sine, ci mai degrabă de faza pregătitoare a alegerilor și de influența netransparentă asupra alegătorilor. În al treilea rând, deși decizia se bazează pe încălcarea prevederilor legislației electorale, în special a legilor privind finanțarea și, prin urmare, pe lipsa de echitate a alegerilor, se pare că instanța a identificat, de asemenea, un atac asupra suveranității statului român din cauza influenței externe asupra procesului electoral.
8. Solicitată să analizeze sub ce condiții și conform căror standarde poate o curte constituțională să invalideze alegerile, Comisia de la Veneția va examina, prin urmare, și cele trei elemente subliniate mai sus: dreptul de a invalida alegerile din oficiu; utilizarea tehnologiilor digitale și a IA în campaniile electorale; și influența externă a unui alt stat.
9. O altă particularitate a cazului românesc este că decizia Curții Constituționale din 6 decembrie 2024 a fost o revizuire a propriei sale decizii din 2 decembrie 2024, prin care confirmase validitatea generală a alegerilor. Această nouă decizie a Curții Constituționale a fost justificată pe baza unor informații noi, și anume dezvăluirea și publicarea de către serviciile de securitate a unor informații clasificate anterior. Această succesiune de evenimente (adică circumstanțele particulare care au condus la această revizuire a deciziei anterioare de către Curtea Constituțională) nu face, totuși, obiectul raportului Comisiei de la Veneția. Doar baza probatorie pentru astfel de decizii este relevantă în scopul acestui raport.
10. În acest raport, termenii „invalidare a alegerilor”, „anulare a alegerilor” și „anulare a rezultatelor alegerilor” sunt utilizați sinonim. Invalidarea alegerilor este înțeleasă prin referire la Codul de bune practici în materie electorală, care prevede: „Organismul de apel trebuie să aibă autoritatea de a anula alegerile acolo unde neregulile ar fi putut afecta rezultatul. Trebuie să fie posibilă anularea întregii alegeri sau doar a rezultatelor pentru o circumscripție sau o secție de votare. În cazul anulării, trebuie convocată o nouă alegere în zona afectată.” Acest raport se va concentra pe anularea alegerilor în acest sens restrâns și nu va detalia confirmarea rezultatelor alegerilor de către curțile constituționale, nici alte sarcini legate de supravegherea alegerilor.
11. În sfârșit, deși întrebarea adresată Comisiei de la Veneția de către Adunarea Parlamentară se concentrează pe curțile constituționale, trebuie remarcat, dintr-o perspectivă comparativă, că menținerea condițiilor echitabile și a legalității procedurii și garanțiile pentru anularea rezultatelor alegerilor nu sunt o sarcină exclusivă a curților constituționale. Există o mare varietate de sisteme de soluționare a disputelor electorale în sistemele electorale ale statelor membre ale Consiliului Europei. Nu toate țările cu o curte constituțională acordă acestui organism puterea de a judeca validitatea alegerilor. Dacă ultimul cuvânt privind validitatea alegerilor revine unei curți constituționale sau unui alt organism judiciar nu ar trebui să fie decisiv pentru condițiile și garanțiile aferente acelei decizii. În țările fără o curte constituțională, aceleași condiții și garanții ar trebui să se aplice organismului public, care ar trebui să fie, în principiu, un organism judiciar, investit cu puterea finală de a anula rezultatele alegerilor.
    III. Analiză
12. Analiza prezentă constă într-o scurtă prezentare generală a celor mai relevante standarde internaționale și europene și a unor principii de bază care guvernează anularea rezultatelor alegerilor, precum și a următoarelor capitole mai specifice: competența curții constituționale și chestiuni procedurale; condiții substanțiale pentru anularea rezultatelor alegerilor; și domeniul de aplicare și consecințele deciziilor de anulare.
    A. Standarde internaționale și europene și principii de bază care guvernează anularea rezultatelor alegerilor
13. Comisia de la Veneția a dezvoltat patrimoniul electoral european timp de peste două decenii, în special prin Codul de bune practici în materie electorală, documentul de referință al Consiliului Europei în domeniu, și printr-o serie de rapoarte. Cele mai relevante în contextul actual sunt Raportul din 2009 privind anularea rezultatelor alegerilor și Raportul din 2020 privind soluționarea disputelor electorale.
14. Standardele internaționale și jurisprudența sunt enumerate, printre altele, în Raportul Comisiei de la Veneția privind soluționarea disputelor electorale. Cele mai relevante norme în contextul actual sunt următoarele:

• Regulile generale ale dreptului internațional privind dreptul la alegeri libere, și anume Articolul 21.3 din Declarația Universală a Drepturilor Omului a Națiunilor Unite, Articolul 25 (b) din Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice (ICCPR) și – la nivel european – Articolul 3 din Protocolul Adițional I al Convenției Europene a Drepturilor Omului (CEDO). Pentru interpretarea ICCPR, Comentariul General nr. 25 afirmă că „ar trebui să existe o supraveghere independentă a procesului de vot și de numărare și acces la revizuirea judiciară sau la un alt proces echivalent, astfel încât alegătorii să aibă încredere în securitatea votului și în numărarea voturilor.” Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) nu a aplicat Articolul 3 din Protocolul nr. 1 al CEDO alegerilor prezidențiale. Această constatare nu împiedică, totuși, Comisia de la Veneția să ia în considerare jurisprudența Curții privind Articolul 3 din Protocolul nr. 1 în măsura în care este relevantă pentru înțelegerea „dreptului de a organiza alegeri libere”.
• Codul de bune practici în materie electorală include principiile sufragiului universal, egal, liber, secret și direct și condițiile pentru implementarea acestor principii, inclusiv un sistem eficient de apel; afirmă, în special, că „organismul de apel trebuie să aibă autoritatea de a anula alegerile acolo unde neregulile ar fi putut afecta rezultatul. Trebuie să fie posibilă anularea întregii alegeri sau doar a rezultatelor pentru o circumscripție sau o secție de votare. În cazul anulării, trebuie convocată o nouă alegere în zona afectată.”
• Paragraful 5.10 din Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990 este, de asemenea, relevant pentru soluționarea disputelor electorale, deoarece acordă tuturor dreptul de a „avea mijloace eficiente de recurs împotriva deciziilor administrative, astfel încât să se garanteze respectarea drepturilor fundamentale și să se asigure integritatea juridică.”

5. Deși legile electorale sunt foarte diferite – și influențate de culturile (politice) naționale – și nu există o abordare comună față de măsuri radicale precum anularea rezultatelor alegerilor, pot fi identificate unele abordări și principii comune.
6. Alegerile sunt procese ample și complexe, care implică numeroși actori, precum și alegătorii, menite să producă un rezultat electoral care să „asigure exprimarea liberă a opiniei poporului”, conform Articolului 3 din Protocolul nr. 1 al CEDO. Anularea ex-post a unei alegeri de către o curte constituțională sau un alt organism judiciar care decide în ultimă instanță este, prin urmare, un eveniment semnificativ în viața unui stat democratic. Anularea înseamnă, în esență, că judecătorul anulează exprimarea opiniei poporului pe motiv că alegerile au fost contrare regulilor. Discreția judecătorului de a anula alegerile ar trebui, prin urmare, să fie ghidată și limitată de condiții stabilite în lege. Rolul judecătorului este de a decide dacă condițiile legale pentru anulare sunt îndeplinite în fiecare caz individual.
7. Comisia de la Veneția a remarcat anterior că legislația electorală a majorității statelor membre ale Consiliului Europei lipsește de obicei de detalii cu privire la puterea de decizie a organismelor competente pentru soluționarea disputelor electorale și că lasă o mare discreție judecătorului care analizează chestiunile electorale pentru a determina dacă neregulile sunt de natură să necesite anularea alegerilor. Din acest motiv, Comisia de la Veneția a făcut o recomandare generală – care rămâne valabilă – de a îmbunătăți legislația privind anularea rezultatelor alegerilor. Merită menționat că și CEDO a exprimat preocupări cu privire la legislația electorală care oferă organismelor de soluționare a disputelor electorale o discreție (prea) largă.
8. Ca regulă, alegătorii trebuie să aibă încredere că votul lor este definitiv. Anularea unei părți a alegerilor sau a alegerilor în ansamblu este justificată doar în circumstanțe foarte excepționale (principiul ultima ratio). Astfel, Comisia de la Veneția a stabilit deja că „anularea rezultatelor alegerilor din cauza unor abateri minore care nu au afectat rezultatul ar putea face procesul electoral mai vulnerabil sau ar duce la neîncredere în remediile judiciare sau la un interes scăzut în ciclurile de alegeri repetate, și posibil la o participare mai redusă.”
9. Pe de altă parte, deoarece frauda sau alte nereguli – chiar și la scară largă – nu pot fi niciodată excluse, posibilitatea de a invalida parțial sau total rezultatele alegerilor trebuie prevăzută într-o formă sau alta. Acest lucru este evident și dintr-o analiză comparativă a legilor electorale. Codul de bune practici în materie electorală cere un sistem eficient de apel și afirmă, în special, că „organismul de apel trebuie să aibă autoritatea de a anula alegerile acolo unde neregulile ar fi putut afecta rezultatul.”
10. Aceste principii se aplică mutatis mutandis alegerilor la toate nivelurile diferite, cum ar fi alegerile regionale și naționale, inclusiv alegerile parlamentare și prezidențiale.
    B. Competența curții constituționale și chestiuni procedurale
    Competența curții constituționale
    Comisia de la Veneția a remarcat anterior că ar fi potrivit ca deciziile de anulare să fie luate de cel mai înalt organism electoral – inclusiv autoritatea electorală centrală a țării – și că astfel de decizii ar trebui să fie revizuibile de cel mai înalt organism judiciar, curtea constituțională sau o curte electorală specializată, atunci când un astfel de organism judiciar există. Atribuirea dreptului de a anula alegerile curții constituționale este, astfel, în conformitate cu – deși nu este cerută de – standardele europene și internaționale și cu legislația din multe state. Nu este necesar ca instanța constituțională să fie doar instanța finală și să acționeze ca organism de apel. Există, de asemenea, cazuri de țări care permit plângeri electorale legate de rezultatele alegerilor doar în fața curții constituționale care acționează ca primă – și în același timp ultima – instanță.
    Competența curții constituționale de a anula alegerile poate fi reglementată fie în Constituție, fie într-un Cod Electoral aplicabil tuturor alegerilor, într-o lege electorală care reglementează doar anumite tipuri de alegeri (de exemplu, alegerile prezidențiale) sau în legea privind curtea constituțională. Poate fi reglementată în mod explicit sau implicit; poate fi reglementată în detaliu sau cu clauze deschise.
    Dintr-o perspectivă comparativă, pot fi observate două abordări diferite: în unele țări, curtea constituțională exercită o funcție generală de control asupra alegerilor care poate fi interpretată ca incluzând și competența de a anula rezultatele alegerilor. În alte țări, există reglementări mai specifice privind soluționarea disputelor care definesc în mod explicit sfera sancțiunilor (inclusiv anularea alegerilor). Sub ambele abordări, în general, instanța nu acționează din oficiu, ci la cererea sau solicitarea grupurilor de alegători, grupurilor politice, candidaților sau altor organe ale statului.
    Chestiuni procedurale
    a. Inițierea procedurii, decizia din oficiu
    Standardele drepturilor omului proclamă dreptul de a iniția o procedură de control asupra rezultatelor alegerilor în cazul unor acuzații valide de deficiențe în procedură. Comentariul General nr. 25 la ICCPR afirmă că rezultatele alegerilor, inclusiv procesul de numărare, ar trebui să fie contestabile.
    Conform Codului de bune practici în materie electorală, toți candidații și toți alegătorii înregistrați în circumscripția afectată de presupuse nereguli trebuie să aibă dreptul de a face apel. Poate fi impus un cvorum rezonabil pentru apelurile depuse de alegători cu privire la rezultatele alegerilor. O astfel de restricție a fost acceptată și de CEDO, care a declarat că dreptul alegătorilor individuali de a contesta rezultatele alegerilor „poate fi supus unor limitări rezonabile în ordinea juridică internă.” Comisia de la Veneția și ODIHR au afirmat anterior că atât rezultatele preliminare, cât și cele finale ar trebui să poată fi contestate și că ar trebui să fie clar din lege dacă se aplică un mecanism general sau restricționat de invalidare, în funcție de îndeplinirea condițiilor speciale privind chestiunile probatorii și admisibilitatea plângerilor și apelurilor.
    Standardele internaționale nu impun și nici nu interzic în principiu deciziile din oficiu ale curților constituționale. Cercetările comparative arată că atunci când curțile constituționale au datoria de a supraveghea alegerile, această datorie nu implică, în cele mai multe cazuri, puterea de a acționa din oficiu. După cum au afirmat anterior Comisia de la Veneția și ODIHR, „legea electorală ar trebui să specifice dacă entitățile investite cu puterea de a invalida rezultatele alegerilor pot acționa fără a li se prezenta o plângere oficială.” Comisia de la Veneția a notat în Raportul său din 2009 privind anularea rezultatelor alegerilor că, în majoritatea țărilor, organismele judiciare sunt implicate în certificarea sau anularea rezultatelor electorale doar pe baza plângerilor sau apelurilor. În cazurile în care legislația națională stabilește o datorie generală de control sau o funcție generală de garantare a curții constituționale în legătură cu alegerile, s-ar putea argumenta că o astfel de prevedere ar fi ineficientă dacă instanța constituțională nu ar putea iniția proceduri atunci când află despre fraude majore sau abuzuri în procesul electoral. Acest argument este, totuși, poate contrazis de realitatea practică conform căreia candidații, partidele sau grupurile de alegători nemulțumiți de un rezultat electoral pot fi așteptați să depună plângeri dacă există dovezi relevante de fraudă sau alte abateri sau abuzuri relevante. Mai mult, o competență extinsă din oficiu a curții constituționale ar putea pune sub semnul întrebării valoarea limitelor de timp (de obicei destul de scurte și stricte) pentru plângeri, dacă instanța care revizuiește alegerile ar fi liberă să acționeze din oficiu după expirarea termenului limită.
    Trebuie, de asemenea, avut în vedere că instanțele, inclusiv curțile constituționale, sunt caracterizate prin faptul că sunt reactive, nu stabilesc agenda; puterea lor este limitată de faptul că nu își pot alege cazurile. Această presupunere ar fi inversată dacă curților constituționale li s-ar acorda dreptul de a acționa din oficiu și de a anula alegerile din propria inițiativă – aceasta ar fi o putere enormă pentru care ar fi rezonabil să se ceară o bază legală clară. În opinia Comisiei de la Veneția, puterea curților constituționale de a invalida alegerile din oficiu – dacă există – ar trebui limitată la circumstanțe excepționale și reglementată clar, pentru a păstra încrederea alegătorilor în legitimitatea alegerilor. Acest caracter excepțional al invalidării se aplică și atunci când curtea constituțională are mandatul constituțional de a valida alegerile din oficiu, ceea ce implică logic dreptul de a le invalida.
    b. Echitatea procedurii
11. Conform jurisprudenței CEDO, procesul decizional privind contestațiile la rezultatele alegerilor trebuie să fie însoțit de garanții adecvate și suficiente care să asigure, în special, evitarea oricărei arbitrarietăți. Procedura în domeniul disputelor electorale trebuie să fie echitabilă și obiectivă și să garanteze o decizie suficient motivată; reclamanții trebuie să aibă posibilitatea de a-și exprima punctele de vedere și de a prezenta orice argumente pe care le consideră relevante pentru apărarea intereselor lor prin intermediul unei proceduri scrise sau, după caz, la o audiere publică; trebuie să fie clar din declarația publică de motive a organismului decizional relevant că argumentele reclamanților au fost evaluate corespunzător și au primit un răspuns adecvat.
12. În același sens, Comisia de la Veneția a afirmat că, indiferent de organismul care decide asupra validității rezultatelor alegerilor, legea trebuie să garanteze garanții procedurale, cum ar fi imparțialitatea, norme precise pentru a limita discreția autorității, garanții ale unei decizii echitabile, obiective și motivate, pentru a preveni deciziile arbitrare și pentru a fi în conformitate cu CEDO.
13. Mai mult, în brief-ul său amicus curiae în cazul Marii Camere a CEDO Mugemangango v. Belgia, Comisia de la Veneția a concluzionat următoarele în legătură cu drepturile procedurale în disputele electorale:
    „47. În ceea ce privește drepturile procedurale, dreptul solicitanților la o audiere care să implice ambele părți trebuie protejat. Mai specific, următoarele drepturi trebuie garantate:
    a. Dreptul de a prezenta dovezi în sprijinul plângerii [apelului în primă instanță] după ce aceasta este depusă;
    b. Dreptul la o audiere echitabilă, publică și transparentă asupra plângerii;
    c. Dreptul de a contesta decizia privind plângerea în fața unei instanțe de judecată.
14. Audierea trebuie să fie publică, deoarece transparența procedurilor de soluționare a disputelor electorale este foarte importantă pentru a asigura încrederea în procesul electoral. Deciziile trebuie să fie bine motivate și făcute publice.
15. Cerințele procedurale menționate mai sus sunt similare cu cele ale Articolului 6 din CEDO, dar trebuie să se țină cont de contextul specific al alegerilor. De exemplu, trebuie găsit un echilibru între durata și amploarea audierilor și necesitatea de a rezolva rapid disputele electorale.”
16. În opinia Comisiei de la Veneția, astfel de cerințe procedurale se aplică, în principiu, și deciziilor din oficiu care duc la anularea rezultatului alegerilor. O problemă particulară legată de anularea rezultatului alegerilor este că aceasta va afecta întotdeauna alți candidați și, în unele cazuri, toți candidații. Deși jurisprudența CEDO și standardele Comisiei de la Veneția menționate mai sus permit o anumită flexibilitate pentru a adapta garanțiile procedurale generale la contextul electoral și la exigențele situației, trebuie prevăzută o formă de audiere sau consultare cu părțile afectate, pentru a le permite să își prezinte punctele de vedere și dovezile. În orice caz, deciziile din oficiu ar trebui să ia în considerare revendicările prezentate de actorii electorali, precum și plângerile și apelurile oficiale; iar persoanele care – din cauza anulării rezultatelor alegerilor – sunt private de mandat, precum și partidele politice din care fac parte aceste persoane, ar trebui să aibă dreptul de a prezenta dovezi și argumentele lor. Instanța ar trebui să fie obligată să își asume acest rol pentru a se asigura că candidații și actorii electorali, cum ar fi organismele de gestionare a alegerilor, apar ca părți și fac prezentări.
17. Având în vedere caracterul destul de vag și general al legislației multor state membre privind puterea de decizie a curții constituționale (sau a altui organism competent să anuleze rezultatele alegerilor), garanțiile procedurale capătă o importanță deosebită. Cu cât este mai mare discreția judecătorului care analizează chestiunile electorale în a decide asupra consecințelor neregulilor, în special asupra consecinței deosebit de grave a anulării, cu atât mai importantă va fi existența unor garanții procedurale solide.
    c. Termenele limită
18. Codul de bune practici în materie electorală include principiul că termenele pentru depunerea și soluționarea apelurilor în chestiuni electorale trebuie să fie scurte. În mod similar, procedura de invalidare a rezultatelor alegerilor trebuie să fie rapidă și oportună, permițând organismului nou ales să își preia funcția cât mai curând posibil. Verificarea rezultatelor alegerilor după o procedură prelungită ar restricționa dreptul de a candida la alegeri într-un mod disproporționat. Este crucial ca instituțiile competente să dispună de resurse suficiente pentru a desfășura procedurile rapid.
19. Totuși, ar trebui prevăzut suficient timp pentru a colecta dovezi și a asculta argumentele actorilor electorali. În cazul în care neregulile vizează probleme complexe, de exemplu, legate de campania electorală sau finanțarea campaniei, astfel de termene pot fi mai lungi.
20. În acest context, trebuie remarcat, de asemenea, că decizia de a anula rezultatele alegerilor ar trebui luată ca ultimă soluție. Orice încălcare a regulilor electorale ar trebui să poată fi contestată imediat ce apare. În special, problemele legate de înregistrarea alegătorilor, înregistrarea candidaților sau accesul la campanie ar trebui rezolvate, iar astfel de plângeri ar trebui decise înainte de începerea votării. Plângerile privind defectele proceselor din ziua alegerilor, legate de procedurile din ziua alegerilor sau de numărarea voturilor, ar trebui, acolo unde este posibil, să fie rezolvate înainte de verificarea finală a rezultatelor alegerilor.
21. Nu există standarde internaționale clare cu privire la posibilitatea anulării rezultatelor alegerilor după expirarea termenelor oficiale pentru depunerea plângerilor și apelurilor și după ce rezultatele au fost verificate. Dacă apar dovezi de manipulare a alegerilor după ce procesul este finalizat (și organismul ales și-a început activitatea), ar putea exista motive pentru a revizui decizia de validare a rezultatelor alegerilor și pentru a organiza noi alegeri. Deși disputele decise de o instanță de ultim resort nu pot fi redeschise fără argumente convingătoare, guvernarea democratică nu este posibilă dacă alegerile sunt manipulate. Legislația ar trebui să permită curților constituționale sau altor organisme responsabile de validarea alegerilor să decidă dacă să revizuiască deciziile de verificare a rezultatelor alegerilor pe baza unor dovezi care nu sunt disponibile în timp util, inclusiv, de exemplu, dovezi colectate de observatorii cetățeni ai alegerilor, a căror evaluare finală are loc adesea după încheierea procesului legal și verificarea rezultatelor alegerilor.
22. Unele ordini juridice permit anularea rezultatelor electorale după ce candidatul a preluat funcția, în timp ce altele nu o fac. Posibilitatea de a anula rezultatele alegerilor după ce candidatul ales a intrat în funcție poate fi limitată la cele mai grave încălcări ale procedurii electorale. Exemple de cazuri în care o astfel de anulare poate fi permisă ar putea include conduite penale care încalcă procedurile electorale în perioada preelectorală, în ziua alegerilor sau în timpul numărării voturilor. În opinia Comisiei de la Veneția, legislația ar trebui să reglementeze clar astfel de cazuri și să le limiteze la situații excepționale.
    C. Condiții substanțiale pentru anularea rezultatelor alegerilor
23. Întrebarea principală într-o procedură privind invalidarea alegerilor este sub ce condiții ar trebui permisă o astfel de invalidare. Este, prin urmare, necesar să se determine dacă integritatea alegerilor a fost iremediabil afectată, adică dacă este afectată într-un mod care nu poate fi restabilit. Consecința ar fi atunci că singurul remediu este repetarea alegerilor (chiar dacă nu este niciodată o „repetare” reală, deoarece va avea loc întotdeauna în circumstanțe schimbate).
    Condiția fundamentală: Influența asupra rezultatului alegerilor
    a. Principiul de bază
    Criteriul central pentru anularea alegerilor, recunoscut de standardele internaționale și în primul rând de Codul de bune practici în materie electorală, este întrebarea dacă neregulile ar fi putut afecta rezultatul votului: „Organismul de apel trebuie să aibă autoritatea de a anula alegerile acolo unde neregulile ar fi putut afecta rezultatul. Trebuie să fie posibilă anularea întregii alegeri sau doar a rezultatelor pentru o circumscripție sau o secție de votare. În cazul anulării, trebuie convocată o nouă alegere în zona afectată.” În același sens, fosta Comisie Europeană a Drepturilor Omului și CEDO au susținut că neregulile din procesul electoral interferează cu exprimarea liberă a opiniei poporului doar dacă neregulile au condus la un prejudiciu real asupra rezultatului alegerilor și au denaturat rezultatele alegerilor.
    b. Nivelul și sarcina probei, linii directoare pentru evaluare
24. Acest principiu de bază ridică mai multe întrebări: cum se poate stabili că neregulile ar fi putut afecta rezultatul alegerilor, care este nivelul și sarcina probei necesare? Care este pragul pentru a concluziona asupra „unui prejudiciu real asupra rezultatului alegerilor” care justifică invalidarea acestuia? Nici standardele internaționale, nici practica națională nu oferă răspunsuri comune și precise la aceste întrebări, dar oferă unele elemente care trebuie luate în considerare.
25. În Raportul său privind soluționarea disputelor electorale, Comisia de la Veneția a afirmat că „având în vedere efectele extreme ale anulării rezultatelor alegerilor, o astfel de decizie ar trebui concretizată doar în circumstanțe extraordinare în care dovezile de ilegalitate, necinste, inechitate, abateri sau alte conduite necorespunzătoare sunt clar stabilite și în care un astfel de comportament nepotrivit a denaturat rezultatele alegerilor.” Această afirmație sugerează două cerințe: 1) decizia trebuie să se bazeze pe fapte clar stabilite care dovedesc nereguli semnificative; și 2) acele nereguli trebuie să fi denaturat rezultatele alegerilor. Al doilea element trebuie interpretat în lumina textului menționat mai sus din Codul de bune practici în materie electorală („acolo unde neregulile ar fi putut afecta rezultatul”) și ținând cont de tipurile de nereguli (vezi secțiunea 2. de mai jos); nu va fi întotdeauna posibil și nu este necesar să se stabilească ferm un efect real asupra rezultatului alegerilor.
26. În acest sens, jurisprudența CEDO arată că este suficient, dar și necesar să se demonstreze în mod convingător că rezultatele alegerilor ar fi putut fi diferite în absența neregulilor. Când se analizează legislația statelor membre ale Comisiei de la Veneția cu privire la nivelul probei, pot fi observate unele nuanțe. Unele state membre par să ceară probabilitate, în sensul că judecătorul care analizează chestiunile electorale trebuie să stabilească – pe baza dovezilor – că este mai probabil decât improbabil că neregulile au afectat rezultatul electoral. Alte state folosesc o formulare mai deschisă care permite anularea dacă este posibil ca neregulile să fi afectat rezultatul. În opinia Comisiei de la Veneția, în orice caz, pragul pentru anularea unei alegeri ar trebui să fie ridicat și ar trebui să fie posibil doar dacă neregulile ridică îndoieli reale și obiective cu privire la veridicitatea rezultatului alegerilor. Cererea de dovezi că rezultatele alegerilor au fost afectate ar stabili, totuși, un obstacol prea mare.
27. În ceea ce privește sarcina probei, conform regulii generale, aceasta revine reclamantului într-o dispută privind rezultatele alegerilor. Aceasta include faptele relevante (încălcarea legii) și – într-o anumită măsură – impactul potențial asupra rezultatului alegerilor. Situația este diferită, totuși, într-o procedură inițiată de o curte (constituțională) din oficiu. Într-un astfel de caz, instanța va trebui să arate în decizia sa motivată pe ce dovezi se bazează decizia și de ce este convinsă că neregulile ar fi putut avea un impact asupra rezultatului.
28. O altă întrebare, strâns legată de considerațiile de mai sus, este cât de semnificativă trebuie să fie fiecare neregulă individuală pentru rezultatul alegerilor pentru a justifica anularea acestuia. În acest sens, trebuie remarcat că, de multe ori, invalidarea rezultatelor alegerilor poate fi bazată nu doar pe o singură încălcare a legii, ci pe mai multe nereguli de scară mai mică care, în ansamblu, conduc la concluzia că alegerile nu reflectă corect voința alegătorilor. În astfel de cazuri, decizia de invalidare nu ar trebui să fie strict legată de o plângere concretă; diferitele nereguli trebuie evaluate în mod cuprinzător. În cele din urmă, contează impactul asupra rezultatelor și nu atât gravitatea neregulii în sine.
29. Unele state membre reglementează în mod explicit pragul într-o anumită măsură și cer un efect „substanțial” sau „semnificativ” al neregulilor asupra rezultatului alegerilor. Curtea Constituțională Federală Germană a dezvoltat în acest context „principiul intervenției minime” conform căruia o întreagă alegere poate fi declarată nulă doar dacă erorile electorale sunt de o asemenea greutate încât menținerea alocării locurilor în Parlament pare intolerabilă (vezi și sub secțiunea D. de mai jos). După cum s-a menționat mai sus, CEDO cere posibilitatea unui prejudiciu real asupra rezultatului alegerilor, iar Codul de bune practici în materie electorală solicită, pe cât posibil, o limitare a domeniului teritorial al invalidării. Consecințele invalidării rezultatelor alegerilor trebuie să fie mai puțin dăunătoare decât acceptarea rezultatelor alegerilor în ciuda deficiențelor lor. În opinia Comisiei de la Veneția, în legătură cu domeniul de aplicare al anulării într-un caz dat, această evaluare ar putea necesita, de asemenea, să ia în considerare interesul statului și păstrarea suveranității statului – care se exprimă prin alegeri libere fără interferențe străine – în ceea ce privește incertitudinea inerentă a consecințelor neregulilor (de exemplu, în cazul unui atac hibrid din exterior).
    Tipuri de nereguli în timpul ciclului electoral
    a. Principiul de bază
    Alegerile pot fi falsificate sau denaturate în multe feluri. Comisia de la Veneția a remarcat deja că „în principiu, orice încălcare a legii electorale afectează exercitarea drepturilor electorale, libertăților și intereselor actorilor electorali direct sau indirect, sau posibil afectează rezultatul alegerilor.” Deși toate încălcările regulilor electorale pot duce, în principiu, la anularea rezultatului alegerilor, unele state definesc în legislația lor – cu diferite tehnici legislative – ce nereguli pot duce efectiv la invalidarea alegerilor. O posibilitate este elaborarea unei liste, care poate fi fie exhaustivă, fie exemplificativă. Listele exhaustive riscă să excludă posibilitatea de a reacționa la noi forme de intruziune în procesul electoral, cu excepția cazului în care motivele enumerate pentru anulare sunt formulate destul de general; listele exemplificative, pe de altă parte, oferă o anumită îndrumare, dar nu fac neapărat procesul de control mai previzibil decât clauzele deschise. Unele state se referă exclusiv la încălcarea legilor electorale, altele includ și încălcarea altor legi. Indiferent de tehnica utilizată, curtea constituțională va avea întotdeauna o marjă de manevră pentru a evalua gravitatea neregulii și cauzalitatea neregulii pentru rezultatul alegerilor. În Raportul său din 2009 privind anularea rezultatelor alegerilor, Comisia de la Veneția, pe baza răspunsurilor la chestionar, a întocmit o listă a motivelor de anulare a rezultatelor alegerilor în practica statelor membre.
    Deși anularea rezultatelor alegerilor trebuie, în principiu, să fie bazată pe încălcarea legii, trebuie avut în vedere că curțile constituționale pot avea competența de a evalua constituționalitatea legislației electorale atunci când soluționează disputele electorale. În consecință, curțile constituționale pot avea, de asemenea, puterea de a invalida alegerile după ce au constatat că legislația nu garantează dreptul la alegeri libere așa cum este cerut de CEDO și Constituția națională, inclusiv în cazul în care legea nu reglementează aspecte importante ale campaniei electorale și elementele principale ale alegerilor.
    Deși există multe țări în care activitățile candidaților sau ale partidelor politice nu sunt singura cauză posibilă pentru anulare, în numeroase țări activitățile altor persoane (în special mass-media) nu pot avea un astfel de efect. Comisia de la Veneția a afirmat deja că, în general, motivele pentru depunerea plângerilor și apelurilor nu ar trebui să fie limitate la încălcări ale drepturilor electorale, libertăților și intereselor din cauza deciziilor și acțiunilor statului; ele ar trebui să includă, de asemenea, inacțiunile și aplicarea inadecvată de către actorii electorali publici și privați.
    Comisia de la Veneția consideră că „influența externă” – care nu provine de la actorii electorali – poate fi, de asemenea, relevantă în acest context. Aceasta se aplică influenței organizațiilor neguvernamentale, a mass-mediei – în special a rețelelor sociale –, în special celor sponsorizate și finanțate din străinătate, și a actorilor statali și non-statali străini: Influența externă, inclusiv din străinătate, poate avea aceleași (sau chiar mai puternice) efecte ca influența internă (din partea oficialilor statului sau a partidelor politice). Prin urmare, interferența cu procesul electoral de către terți care acționează din exterior nu este mai puțin dăunătoare și poate avea aceleași (sau chiar mai severe) consecințe ca o încălcare a regulilor electorale de către candidați, partide politice și oficiali ai statului.
    b. Provocări în dovedirea unei influențe asupra rezultatelor alegerilor
30. Tipurile de nereguli și apariția lor în diferite etape ale ciclului electoral pot ridica provocări diferite în ceea ce privește dovada unei influențe asupra rezultatului alegerilor. Pentru unele nereguli din timpul procesului de votare și numărare, este adesea posibil să se determine impactul probabil asupra rezultatului alegerilor al circumscripțiilor afectate dacă se cunoaște numărul voturilor afectate, sau prin compararea rezultatului alegerilor din alte secții de votare și circumscripții comparabile fără astfel de nereguli. Exemple de nereguli unde impactul probabil asupra rezultatului alegerilor poate fi determinat obiectiv includ votul dublu sau numărarea dublă, buletinele pierdute sau voturile pierdute, lipsa buletinelor de vot pentru un anumit partid sau candidat, buletinele invalidate și invalidarea incorectă a voturilor.
31. Poate fi mai dificil să se stabilească obiectiv impactul asupra rezultatului alegerilor al altor tipuri de nereguli, de obicei legate de înregistrarea și părțile de campanie ale ciclului electoral. Cu toate acestea, încălcările acestor reguli pot afecta substanțial rezultatul alegerilor. Refuzarea dreptului candidaților și/sau a unor grupuri mari de alegători de a participa la alegeri interferează cu principiul sufragiului universal și poate avea, evident, un impact direct asupra rezultatului alegerilor. Regulile campaniei electorale referitoare la conduită, transparență și finanțare, precum și accesul la mass-media, sunt menite să asigure egalitatea de șanse și libertatea alegătorilor de a-și forma o opinie. Încălcările grave ale acestor reguli pot înclina terenul de joc în favoarea anumitor candidați și/sau pot avea un impact profund asupra opiniei alegătorilor. Dacă judecătorul care analizează chestiunile electorale este lăsat fără puterea de a oferi un remediu eficient pentru încălcarea acestor reguli, care în cazuri extreme poate necesita anularea alegerilor, regulile și-ar pierde eficacitatea. Comisia de la Veneția subliniază importanța deosebită a unei metodologii transparente și a raționamentului judecătorului în legătură cu dovezile acestor nereguli și impactul lor asupra rezultatelor, deoarece consecințele lor asupra numărului de voturi nu pot fi cuantificate cu ușurință.
    c. Noi provocări ridicate de campania online și dezinformare
32. Comparativ cu mass-media tradițională de tip broadcast și presa scrisă, rețelele sociale circulă liber peste granițe, iar în majoritatea țărilor rețelele sociale și campaniile online nu sunt reglementate în contextul alegerilor în aceeași măsură ca mass-media tradițională și campaniile tradiționale. Cu toate acestea, caracterul liberal al rețelelor sociale nu înseamnă că este dincolo de reglementarea și aplicarea națională în contextul alegerilor. Importanța crescândă a campaniilor online – inclusiv prin utilizarea IA, care are potențialul de a amplifica efectul dezinformării și manipulării opiniei publice – ridică noi provocări în legătură cu 1) propaganda campaniei, dezinformarea și conținutul mesajelor campaniei; și 2) regulile privind finanțarea și transparența campaniei, inclusiv restricțiile asupra contribuțiilor din surse anonime și străine și asupra utilizării necorespunzătoare a resurselor administrative. Din punct de vedere juridic, este important să se facă distincție între aceste două aspecte.
33. În ceea ce privește, în primul rând, propaganda campaniei, trebuie remarcat că campaniile electorale sunt, în esență, campanii de informare ale candidaților menite să convingă alegătorii. Declarațiile privind politica făcute de candidați în contextul unei alegeri pot fi adesea considerate de adversarii lor ca dezinformare sau informații false. Indiferent de formă și mediu, declarațiile politice în contextul campaniei sunt de obicei judecăți de valoare sau declarații care intră sub libertatea de exprimare a candidatului, cu excepția cazului în care depășesc limitele permise, de exemplu, sub forma discursului de ură împotriva adversarilor politici. Având în vedere jurisprudența CEDO privind interferența judiciară cu mesajele campaniei, este actualmente dificil de văzut cum forma și conținutul mesajelor campaniei candidaților ar putea constitui o încălcare a legii electorale care să ducă la anularea alegerilor.
34. În mod ideal, statele ar trebui să reglementeze consecințele tulburărilor informaționale, atacurilor cibernetice și altor amenințări digitale la adresa integrității electorale. Un exemplu este Norvegia. În urma unui amendament constituțional din 2022, o majoritate de două treimi în parlamentul norvegian poate ordona noi alegeri dacă un eveniment extraordinar, care include atacuri cibernetice și campanii de dezinformare, a împiedicat o parte semnificativă a electoratului să voteze. Se pot prevedea puteri similare pentru a face față urgențelor electorale atribuite curților constituționale, pe baza unor dovezi clare.
35. În acest sens, se atrage atenția asupra recentei Declarații interpretative a Codului de bune practici în materie electorală cu privire la tehnologiile digitale și inteligența artificială, în care Comisia de la Veneția a subliniat 1) că libertatea alegătorilor de a-și forma o opinie include dreptul de a avea acces la toate tipurile de informații care le permit să fie corect informați înainte de a lua o decizie (care pot fi afectate de tulburările informaționale online); și 2) că egalitatea de șanse se aplică și utilizării tehnologiilor digitale și inteligenței artificiale în campania electorală, inclusiv funcțiilor și serviciilor intermediarilor de internet. Codul de bune practici în materie electorală clarifică faptul că candidații și/sau partidele trebuie să beneficieze de un acces echitabil și just la mass-media online, asigurând reprezentarea fără discriminare. Conform Declarației interpretative, ar trebui adoptate prevederi legale pentru a asigura un acces minim la mass-media online privată și la funcțiile și serviciile furnizate de intermediarii de internet, precum și la instrumentele digitale și tehnologiile de inteligență artificială pentru gestionarea campaniilor lor. În plus, echitatea în diseminarea conținutului și accesul ar trebui respectată: ar trebui implementate reglementări pentru a se asigura că algoritmii de inteligență artificială ai intermediarilor de internet nu favorizează anumite partide sau candidați în detrimentul altora, menținând un echilibru în vizibilitatea conținutului electoral; și, printre altele, ar trebui impuse audituri independente și continue ale algoritmilor de inteligență artificială utilizați în campaniile electorale.
36. În al doilea rând, deși campania online bazată pe platformele de rețele sociale poate fi nouă ca formă și impact, în opinia Comisiei de la Veneția, utilizarea sa ar trebui să fie supusă regulilor generale privind finanțarea și transparența campaniei. Rolul judecătorului care analizează chestiunile electorale este de a decide dacă campania online a unui candidat – și primirea sprijinului de campanie de la terți, fie online sau nu – a încălcat aceste reguli și, în legătură cu consecințele unei astfel de încălcări, dacă încălcarea este atât de semnificativă încât ar fi putut influența rezultatul alegerilor.
37. O provocare în ceea ce privește rețelele sociale, unde conținutul este generat de utilizatori, este cum să se atribuie sprijinul online pentru un candidat campaniei acelui candidat. Simplul fapt că un candidat are succes în campania online și că utilizarea platformelor de rețele sociale poate amplifica mesajul unui candidat dincolo de ceea ce era posibil cu presa scrisă și mass-media de tip broadcast nu înseamnă că acel candidat a încălcat regulile privind cheltuielile și transparența campaniei și, astfel, a obținut un avantaj injust. Rolul judecătorului este de a analiza dacă au fost încălcate reguli în primirea sprijinului de campanie de la terți, fie online sau nu.
38. În acest sens, se atrage din nou atenția asupra Declarației interpretative a Codului de bune practici în materie electorală cu privire la tehnologiile digitale și inteligența artificială, în care Comisia de la Veneția solicită statelor să reglementeze, printre altele, că publicitatea electorală online trebuie întotdeauna identificată ca atare și trebuie să fie transparentă cu privire la identitatea sponsorului și tehnica de diseminare utilizată; că finanțarea activităților online trebuie să fie transparentă, cu posibile limite asupra cheltuielilor partidelor politice pentru publicitatea digitală; și că platformele de rețele sociale sunt obligate să dezvăluie în mod constant date despre publicitatea politică și sponsorii acestora. Conform Declarației interpretative, interzicerea anumitor forme de publicitate politică plătită pe rețelele sociale în perioadele electorale poate fi o opțiune, în special atunci când se utilizează tehnici automate de diseminare în masă sau de micro-targetare bazate pe inteligența artificială, iar opțiunea de a interzice partidelor politice și candidaților să facă campanie anonim ar putea fi, de asemenea, justificată. Mai mult, Comisia de la Veneția a afirmat anterior că terții ar trebui să fie liberi să strângă fonduri și să exprime opinii asupra problemelor politice ca mijloc de exprimare liberă, iar activitatea lor nu ar trebui interzisă necondiționat; în același timp, unele forme de reglementare, cu obligații și restricții comparabile cu cele aplicabile partidelor și candidaților partidelor, ar trebui extinse la terții implicați în campanie, pentru a asigura transparența și responsabilitatea.
39. După cum s-a menționat mai sus în capitolul privind chestiunile procedurale, garanțiile procedurale pentru disputele electorale capătă o importanță deosebită atunci când vine vorba de decizii privind anularea rezultatelor alegerilor. Legea trebuie să garanteze garanții precum imparțialitatea, norme precise pentru a limita discreția autorității, garanții ale unei decizii echitabile, obiective și motivate, pentru a preveni deciziile arbitrare și pentru a fi în conformitate cu CEDO. Dovedirea încălcărilor legii prin campania online și prin rețelele sociale este deosebit de dificilă. Deciziile bine motivate și transparente în astfel de chestiuni sunt cruciale. În opinia Comisiei de la Veneția, astfel de decizii ar trebui să indice precis încălcările și dovezile și nu trebuie să se bazeze exclusiv pe informații clasificate (care pot fi utilizate doar ca informații contextuale), deoarece acest lucru nu ar garanta transparența și verificabilitatea necesare.
    D. Domeniul de aplicare și consecințele deciziilor de anulare
40. Codul de bune practici în materie electorală cere ca „trebuie să fie posibilă anularea întregii alegeri sau doar a rezultatelor pentru o circumscripție sau secție de votare. În cazul anulării, trebuie convocată o nouă alegere în zona afectată.” În principiu, anularea alegerilor ar trebui limitată la unitățile electorale afectate de nereguli. Aceasta înseamnă că, dacă neregulile care au afectat rezultatul alegerilor într-una sau mai multe circumscripții sunt limitate la anumite districte de votare, doar alegerile din aceste districte de votare pot fi anulate și supuse unei noi alegeri, cu excepția cazului în care o repetare a alegerilor în aceste secții de votare nu ar garanta un rezultat electoral corect din cauza votului tactic posibil. În schimb, dacă neregulile au afectat rezultatul alegerilor în toate districtele și circumscripțiile de votare, atunci întreaga alegere trebuie anulată.
41. Dacă rezultatele alegerilor sunt invalidate, este necesar să existe o soluție interimară pentru perioada de timp până la următoarele alegeri: fie foștii deținători ai funcției vor rămâne în funcție, fie vor fi înlocuiți de alții; ultima soluție este posibilă doar dacă există o prevedere constituțională clară care reglementează această problemă. În orice caz, perioada interimară ar trebui să fie cât mai scurtă posibil, dar ar trebui să permită suficient timp pentru organizarea unor noi alegeri.
42. După identificarea neregulii care a dus la anularea alegerilor, este important să se asigure că problema este rezolvată și nu se repetă în noile alegeri.
43. O altă întrebare este dacă un candidat care a manipulat alegerile este exclus de la noile alegeri. Conform constatărilor Comisiei de la Veneția din 2009, acest lucru nu era cazul în majoritatea statelor membre. Totuși, condamnarea penală a candidaților poate duce la ineligibilitatea lor.
    IV. Concluzie
44. Comisia de la Veneția a fost solicitată de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei să pregătească un raport urgent cu privire la următoarea întrebare:
    Sub ce condiții și conform căror standarde juridice poate o curte constituțională să invalideze alegerile, pornind de la cazul recent din România?
45. Întrebarea se referă la Decizia nr. 32 a Curții Constituționale a României din 6 decembrie 2024, care a anulat primul tur al alegerilor prezidențiale desfășurat pe 24 noiembrie 2024.
46. Nu este de competența Comisiei de la Veneția să analizeze faptele cazului sau să examineze decizia Curții Constituționale a României. Întrebarea adresată Comisiei de la Veneția de către Adunarea Parlamentară este de natură generală și se referă la o analiză a dreptului constituțional comparat general și a standardelor europene și internaționale.
47. Ca punct de plecare, Comisia de la Veneția subliniază că alegerile sunt menite să producă un rezultat electoral care să „asigure exprimarea liberă a opiniei poporului”, conform Articolului 3 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului (CEDO). Având în vedere consecințele grave ale anulării ex-post a unei alegeri, discreția judecătorului care analizează chestiunile electorale ar trebui să fie ghidată și limitată de condiții stabilite în lege. În acest sens, se atrage atenția asupra unei recomandări generale anterioare a Comisiei de la Veneția – care rămâne valabilă – de a îmbunătăți legislația privind anularea rezultatelor alegerilor.
48. Ca regulă, alegătorii trebuie să aibă încredere că votul lor este definitiv. Anularea unei părți a alegerilor sau a alegerilor în ansamblu poate fi permisă doar în circumstanțe foarte excepționale (principiul ultima ratio). Pe de altă parte, Codul de bune practici în materie electorală cere un sistem eficient de apel și afirmă, în special, că „organismul de apel trebuie să aibă autoritatea de a anula alegerile acolo unde neregulile ar fi putut afecta rezultatul.”
49. Standardele internaționale nu impun și nici nu interzic în principiu deciziile din oficiu ale curților constituționale. Având în vedere că instanțele, inclusiv curțile constituționale, sunt caracterizate prin faptul că sunt reactive, nu stabilesc agenda, Comisia de la Veneția consideră că puterea curților constituționale de a invalida alegerile din oficiu – dacă există – ar trebui limitată la circumstanțe excepționale și reglementată clar, pentru a păstra încrederea alegătorilor în legitimitatea alegerilor.

Conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO), procesul decizional referitor la contestațiile privind rezultatele alegerilor trebuie să fie însoțit de garanții adecvate și suficiente care să asigure, în special, evitarea oricărei arbitrarietăți. Procedura trebuie să fie echitabilă și obiectivă și să garanteze o decizie suficient motivată; reclamanții trebuie să aibă posibilitatea de a-și exprima opiniile și de a prezenta orice argumente pe care le consideră relevante pentru apărarea intereselor lor; deciziile trebuie luate în termene rezonabile. În opinia Comisiei de la Veneția, aceste cerințe procedurale se aplică, în principiu, și deciziilor din oficiu care duc la anularea rezultatului alegerilor.

70. Criteriul central pentru anularea alegerilor, recunoscut de standardele internaționale și în primul rând de Codul de bune practici în materie electorală, este întrebarea dacă neregulile ar fi putut afecta rezultatul votului. Potrivit CEDO, neregulile din procesul electoral interferează cu exprimarea liberă a opiniei poporului doar dacă acestea conduc la un prejudiciu real asupra rezultatului alegerilor. Consecințele invalidării rezultatelor alegerilor trebuie să fie mai puțin dăunătoare decât acceptarea rezultatelor alegerilor în ciuda deficiențelor lor. În opinia Comisiei de la Veneția, decizia de a invalida alegerile trebuie să se bazeze pe nereguli atât de semnificative încât ar fi putut influența rezultatul alegerilor.
71. Deși anularea rezultatelor alegerilor trebuie, în principiu, să fie fundamentată pe încălcarea legii, trebuie avut în vedere că instanțele constituționale pot avea competența de a evalua constituționalitatea legislației electorale și de a invalida alegerile dacă au constatat că legislația nu garantează dreptul la alegeri libere, inclusiv în cazurile în care legea nu reglementează aspecte importante ale campaniei electorale și elementele principale ale alegerilor.
72. În opinia Comisiei de la Veneția, ar trebui să fie posibilă contestarea rezultatelor alegerilor pe baza încălcărilor drepturilor, libertăților și intereselor electorale nu doar de către stat, ci și de către actorii electorali publici și privați – ținând cont de faptul că statul are obligații pozitive de a garanta alegeri libere, inclusiv o campanie echitabilă; acest lucru se aplică și influenței organizațiilor neguvernamentale, mass-mediei și, în special, rețelelor sociale, inclusiv celor sponsorizate și finanțate din străinătate, precum și actorilor statali și non-statali străini.
73. Importanța crescândă a campaniilor online – inclusiv prin utilizarea inteligenței artificiale, care are potențialul de a amplifica efectul dezinformării și al manipulării opiniei publice – ridică noi provocări în legătură cu 1) propaganda campaniei, dezinformarea și conținutul mesajelor campaniei; și 2) regulile privind finanțarea și transparența campaniei, inclusiv restricțiile asupra contribuțiilor din surse anonime și străine și asupra utilizării necorespunzătoare a resurselor administrative.
74. În ceea ce privește propaganda campaniei, indiferent de formă și mediu, declarațiile politice în contextul campaniei sunt de obicei judecăți de valoare sau declarații care intră sub incidența libertății de exprimare a candidatului, cu excepția cazului în care depășesc limitele permise, de exemplu, sub forma discursului de ură împotriva adversarilor politici. În mod ideal, statele ar trebui să reglementeze consecințele tulburărilor informaționale, atacurilor cibernetice și altor amenințări digitale la adresa integrității electorale.
75. În al doilea rând, deși campania online bazată pe platformele de rețele sociale poate fi nouă ca formă și impact, în opinia Comisiei de la Veneția, utilizarea sa ar trebui să fie supusă regulilor generale privind finanțarea și transparența campaniei. Rolul judecătorului care analizează chestiunile electorale este de a decide dacă campania online a unui candidat – și primirea sprijinului de campanie de la terți, fie online sau nu – a încălcat aceste reguli și, în legătură cu consecințele unei astfel de încălcări, dacă încălcarea este atât de semnificativă încât ar fi putut influența rezultatul alegerilor.
76. Dovedirea încălcărilor legii prin campania online și prin rețelele sociale este deosebit de dificilă. Deciziile bine motivate și transparente în astfel de chestiuni sunt cruciale. În opinia Comisiei de la Veneția, astfel de decizii ar trebui să indice precis încălcările și dovezile și nu trebuie să se bazeze exclusiv pe informații clasificate (care pot fi utilizate doar ca informații contextuale), deoarece acest lucru nu ar garanta transparența și verificabilitatea necesare.
77. Comisia de la Veneția face următoarele recomandări cheie:
    A. Deciziile de anulare a rezultatelor alegerilor ar trebui luate de cel mai înalt organism electoral, iar astfel de decizii ar trebui să fie revizuibile de cel mai înalt organism judiciar, curtea constituțională sau o curte electorală specializată, atunci când un astfel de organism judiciar există [paragraful 21];
    B. Puterea curților constituționale de a invalida alegerile din oficiu – dacă există – ar trebui limitată la circumstanțe excepționale și reglementată clar [paragraful 27];
    C. Anularea unei părți a alegerilor sau a alegerilor în ansamblu poate fi permisă doar în circumstanțe foarte excepționale ca ultima soluție și cu condiția ca neregulile din procesul electoral să fi putut afecta rezultatul votului [paragrafele 18 și 39];
    D. Procesul decizional referitor la rezultatele alegerilor trebuie să fie însoțit de garanții adecvate și suficiente care să asigure, în special, o procedură echitabilă și obiectivă și o decizie suficient motivată bazată pe fapte clar stabilite care dovedesc nereguli atât de semnificative încât ar fi putut influența rezultatul alegerilor; părțile afectate trebuie să aibă posibilitatea de a-și prezenta opiniile și dovezile, iar discreția judecătorului care analizează chestiunile electorale ar trebui să fie ghidată și limitată de condiții stabilite în lege; deciziile trebuie luate în termene rezonabile [paragrafele 16, 28, 31, 33];
    E. Ar trebui să fie posibilă contestarea rezultatelor alegerilor pe baza încălcărilor drepturilor, libertăților și intereselor electorale de către stat, actorii electorali publici și privați și pe influența mass-mediei, și în special a rețelelor sociale, inclusiv cele sponsorizate și finanțate din străinătate [paragrafele 48 și 49];
    F. Statele ar trebui să reglementeze consecințele tulburărilor informaționale, atacurilor cibernetice și altor amenințări digitale la adresa integrității electorale; candidații și partidele trebuie să beneficieze de un acces echitabil și just la mass-media online, iar reglementările ar trebui implementate pentru a se asigura că sistemele de inteligență artificială ale intermediarilor de internet nu favorizează anumite partide sau candidați în detrimentul altora [paragrafele 54 și 55];
    G. Regulile generale privind finanțarea și transparența campaniei ar trebui aplicate campaniilor online care utilizează platformele de rețele sociale; statele ar trebui, de asemenea, să reglementeze că publicitatea electorală online trebuie identificată ca atare și să fie transparentă, iar platformele de rețele sociale sunt obligate să dezvăluie date despre publicitatea politică și sponsorii acestora [paragrafele 56 și 58].
78. Comisia de la Veneția rămâne la dispoziția Adunării Parlamentare pentru asistență suplimentară în această chestiune.